Hervorming van de rechtspleging voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen

door
Inge van den Dorpel

Het Vlaams Parlement heeft het decreet tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges goedgekeurd. Het decreet benaarstigt de optimalisering van het procesrecht bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Een belangrijk deel van deze hervorming trad reeds in werking op 24 juni 2021. Voor enkele bepalingen dient de Vlaamse Regering nog een besluit te nemen alvorens deze in werking zullen treden.

Concreet worden volgende aanpassingen aan procesrecht doorgevoerd:

1° de vergunninghouder wordt automatisch partij in het geding;

2° precisering van het vereiste ‘belang bij het middel’;

3° faciliteren van bemiddeling;

4° uitbreiding van de bevoegdheid van de rechter om zich in de plaats van het bestuur te stellen (substitutiebevoegdheid);

5° geen afzonderlijke beschikking tot tussenkomst voor de andere tussenkomende partijen;

6° betaling rolrecht ten laatste gelijktijdig met de indiening van het verzoekschrift;

7° rechtsplegingsvergoeding ook voor schorsingsprocedure.

1° de vergunninghouder wordt automatisch partij in het geding

Wanneer een omgevingsvergunning voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen wordt aangevochten, dan is de vergunninghouder niet automatisch een partij in het geding. De verzoekende partij is de partij die de bestreden beslissing geschorst / vernietigd wenst te zien, en de verwerende partij in die procedure is de vergunningverlenende overheid. De vergunninghouder is dus niet automatisch betrokken in het geding. Als de vergunninghouder, meestal toch de partij die er het meeste belang bij heeft dat de vergunning niet geschorst of vernietigd wordt, ook wil gehoord worden door de Raad en dus wenst betrokken te worden in de procedure, dan dient hij daartoe een “verzoek tot tussenkomst” aan de Raad te richten. Na ontvangst van dat verzoekschrift stelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen een beschikking op waarmee de vergunninghouder wordt toegelaten tot de procedure. Vervolgens richt de Raad aan de vergunninghouder een schrijven waarin aan de vergunninghouder de termijn wordt meegedeeld waarbinnen deze zijn schriftelijke argumentatie moet indienen.

Hetzelfde geldt overigens voor personen die geen vergunningsplichtige handelingen verrichten, maar slechts meldingsplichtige handelingen willen verrichten en daartoe een aktename van de melding hebben ontvangen. Indien die aktename voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen wordt aangevochten, geldt voor de houder van de aktename hetzelfde als hetgeen hierboven werd toegelicht voor de vergunninghouder.

Het is deze voor de vergunninghouder weinig gunstige situatie, die de decreetgever thans wijzigt.

Door de in het decreet voorziene wijziging zal de vergunninghouder voortaan van rechtswege (dus zonder dat de vergunninghouder iets moet ondernemen) een tussenkomende partij in het geding zijn. Hij zal niet langer een verzoekschrift tot tussenkomst aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen moeten richten. Dat geldt uiteraard slechts in de mate dat de vergunninghouder niet zelf de verzoekende partij is omdat hij bijvoorbeeld een vergunningsvoorwaarde aanvecht. De vergunningverlenende overheid blijft wel de verwerende partij.

De erkenning als tussenkomende partij van rechtswege stelt de vergunninghouder in staat om gelijktijdig met de vergunningverlenende overheid zijn verweer te voeren. Daarnaast heeft de erkenning van de vergunninghouder als tussenkomende partij van rechtswege eveneens tot gevolg dat hij niet langer een rolrecht verschuldigd is voor het indienen van een verzoekschrift tot tussenkomst.

De Raad van State afdeling wetgeving merkt in zijn advies bij deze nieuwe regeling evenwel op dat de vergunninghouder ook in het geval hij niet langer gebruik wenst te maken van de afgegeven vergunning  alsnog van rechtswege een procespartij wordt.  

Dat is in zoverre problematisch dat het procesrecht (artikel 33 lid 1 DBRC-decreet) bepaalt dat “een Vlaams bestuursrechtscollege […] in zijn arrest het geheel of een deel van de kosten ten laste [legt] van de partij die ten gronde in het ongelijk gesteld wordt”.

Welnu, in de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat voornoemd artikel niet uitsluit dat bepaalde kosten van het geding, men denke dan aan het rolrecht te betalen door de verzoekende partij, ten laste kunnen gelegd worden van de tussenkomende partij-vergunninghouder, bijvoorbeeld “wanneer deze tussenkomende partij als vergunninghouder heeft verzaakt aan de bestreden beslissing.” Dit zou dus betekenen dat een vergunninghouder die eigenlijk niet wenst tussen te komen in de procedure omdat hij verzaakt aan zijn vergunning, alsnog zou kunnen veroordeeld worden tot het betalen van het rolrecht van de verzoekende partij of andere kosten vermeld in het DBRC-decreet.

De Raad van State stelt dan ook voor dat de nieuwe regeling voorziet dat een vergunninghouder die afstand gedaan heeft van de bestreden vergunning niet veroordeeld kan worden tot (een deel van) de kosten van het geding of zelfs in de mogelijkheid gesteld wordt om afstand te doen van de (automatische) tussenkomst.

De Raad van State stelt voor het overige ook nog een schending vast van het in de Grondwet verankerde gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel in de mate dat de nieuwe regeling een onderscheid maakt tussen enerzijds de vergunninghouder “die wordt vermeld in de bestreden beslissing of in de bestreden aktename of niet-aktename” voor zover deze niet zelf het beroep indient en anderzijds de persoon aan wie een vergunning / een aktename van een melding wordt overgedragen. De overnemers worden namelijk niet in de vergunning / aktename vernoemd. Zij zouden niet van rechtswege tussenkomende partij worden.

Dit verschil in behandeling is in de memorie van toelichting van het ontwerp niet voldoende gemotiveerd. Indien niet in een afdoende verantwoording kan worden voorzien, zal de regeling moeten aangepast worden, stelt de Raad van State.

Dat laatste is inmiddels gebeurd in de tekst die door de Plenaire Vergadering werd aangenomen:

Aan de bepaling werd een zin toegevoegd: “In geval van overdracht van de bestreden beslissing kan het geding worden hervat door de nieuwe vergunninghouder.

2° precisering van het vereiste ‘belang bij het middel’

Een verzoekende partij dient niet alleen een belang te hebben bij het beroep in zijn geheel, maar ook bij elk middel (dit zijn de ingeroepen juridische argumenten) dat zij inroept. Het ontwerpdecreet preciseert waaruit dat belang bij het middel moet bestaan.

                       i.         Belangenschade

De verzoekende partij zal in het opgeworpen middel moeten aantonen, dat niet enkel het regelgevend kader geschonden werd, maar dat de ingeroepen rechtsschending door de bestreden beslissing bovendien haar persoonlijke belangen schaadt. De loutere schending van het regelgevend kader door de bestreden beslissing is onvoldoende.

Dit is op zich niet nieuw in het publiek procesrecht. Het is vaste rechtspraak van de Raad van State, de cassatierechter ten aanzien van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, dat een verzoekende partij niet alleen bij het beroep in zijn geheel, maar ook bij elk middel een geïndividualiseerd belang dient aan te tonen, waaruit blijkt dat de bestreden beslissing haar persoonlijke belangen schaadt en dat de vernietiging van de bestreden beslissing haar een voordeel kan verschaffen.

De integratie van de belangenschade in het regelgevend kader valt toe te juichen, daar de rechter, in casu de Raad voor Vergunningsbetwistingen, gebonden is door de wet, maar – strikt juridisch genomen – niet door de rechtspraak van de Raad van State.

                      ii.         Relativiteitseis

De relativiteitseis is een vereiste uit het Nederlands procesrecht die met het voorliggende ontwerp van decreet wordt geïntroduceerd in Vlaanderen. Deze eis bestaat erin dat de norm waarvan de verzoekende partij de schending inroept, moet strekken tot de bescherming van de belangen van de verzoekende partij.

Deze vereiste lijkt op de Duitse Schutznormtheorie, en zal voortaan deel uitmaken van het toepasselijk procesrecht voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Dat is een opmerkelijke evolutie, gelet op het feit dat de Schutznormtheorie in de Belgische rechtsleer en rechtspraak nooit op veel aanhang heeft kunnen rekenen.

                     iii.         Attentieplicht

De attentieplicht houdt in dat de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel niet voor het eerst kan worden ingeroepen in de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen, als de verzoekende partij heeft nagelaten de aangevoerde onwettigheid op te werpen tijdens het eerste nuttige ogenblik, waarbij dan wordt gedacht aan het aan de vergunningsbeslissing voorafgaand openbaar onderzoek.

Voor een uitgebreide bespreking van deze vereiste wordt verwezen naar het artikel over de attentieplicht op de website van Casteleyn Advocaten https://www.casteleynadvocaten.be/nieuwsberichten/beperkingen-op-de-aanvechtbaarheid-van-de-omgevingsvergunning-de-attentieplicht.

Met voormelde vereisten wenst de regelgever evenwel geen afbreuk te doen aan de mogelijkheid om de schending aan te voeren van regels die de openbare orde aanbelangen.

Over het algemeen kan worden gesteld dat het efficiënt is om de criteria waaraan het belang bij de procedure en bij het middel dienen te voldoen op te nemen in een wetgevend kader. De vraag rijst evenwel hoe deze criteria verder zullen worden ingevuld. Zo rijst bv. de vraag naar de juiste draagwijdte van de attentieplicht: wat is juist de draagwijdte van "regels die de openbare orde aanbelangen", op welke wijze zal invulling worden gegeven aan het "het eerste nuttige ogenblik" etc.  

3° faciliteren van bemiddeling

De mogelijkheid tot bemiddeling tijdens een procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen werd in het procesrecht ingevoerd in 2012.

Onder het huidige procesrecht kunnen de partijen op de zitting vragen om een bemiddelingspoging op te starten. De griffier dient daarop een proces-verbaal op te stellen van het verzoek, dat dan door hemzelf, de kamervoorzitter en de partijen moet worden ondertekend. Vervolgens velt de Raad voor Vergunningsbetwistingen een tussenarrest om de bemiddeling op te starten.

De formaliteit van het vellen van het tussenarrest komt met de wijziging van het DBRC-decreet te vervallen.  Een dergelijk tussenarrest biedt geen meerwaarde en vergt enkel tijd.

4° uitbreiding van de bevoegdheid van de rechter om zich in de plaats van het bestuur te stellen (substitutiebevoegdheid)

Momenteel kan de Raad voor Vergunningsbetwistingen haar beslissing in de plaats stellen van deze van de overheid op voorwaarde dat de overheid voor het nemen van haar beslissing niet meer beschikt over enige beleidsvrijheid. Het gaat dus om de gevallen waarin de overheid slechts over een gebonden bevoegdheid beschikt.

Met het gewijzigde decreet wordt die bevoegdheid van de Raad voor Vergunningsbetwistingen verder uitgebreid tot de gevallen waarin, ingevolge de concrete gegevens van het dossier, de mogelijke beleidskeuzes van het bestuur gereduceerd worden tot slechts één mogelijke beslissing, waardoor de facto het bestuur een gebonden bevoegdheid heeft tot het nemen van die ene mogelijke beslissing. De aanvankelijke discretionaire bevoegdheid van het bestuur wordt op die manier een gebonden bevoegdheid. Dit heet in het recht de a posteriori gebonden bevoegdheid. In geval van zo’n a posteriori gebonden bevoegdheid zal de Raad voor Vergunningsbetwistingen voortaan ook haar arrest in de plaats kunnen stellen van de door de overheid te nemen beslissing.

5° geen afzonderlijke beschikking tot tussenkomst voor de andere tussenkomende partijen

Onder het huidige procesrecht moeten tussenkomende partijen eerst een verzoek tot tussenkomst indienen (zie hoger onder 1°). Vervolgens stelt de voorzitter van de Raad dan een beschikking op waarbij de tussenkomst wordt toegestaan.

De decreetgever is terecht van mening dat een dergelijke beschikking geen toegevoegde waarde heeft. Immers mag de verzoeker tot tussenkomst tussenkomen nog vóór de ontvankelijkheid van de tussenkomst werd onderzocht. Die ontvankelijkheid wordt pas in het eindarrest onderzocht.

Het verplicht moeten indienen van een afzonderlijk verzoekschrift tot tussenkomst, gevolgd door een beschikking leidt dan ook enkel tot meer werk voor enerzijds de tussenkomende partij en anderzijds voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen zonder dat er van enige meerwaarde sprake is.

Het gewijzigde decreet schaft deze formaliteit af en een partij zal voortaan rechtstreeks kunnen tussenkomen, zonder dat daarover een afzonderlijke beschikking moet volgen.

6° betaling rolrecht ten laatste gelijktijdig met de indiening van het verzoekschrift

Momenteel stuurt de griffie in elk dossier een uitnodiging aan de verzoekende en tussenkomende partijen met de vraag om het rolrecht te voldoen. De partij krijgt daarvoor een termijn van veertien dagen. Pas na ontvangst van de betaling wordt het beroep onderzocht.

Als het rolrecht voldaan wordt gelijktijdig met het indienen van het verzoekschrift, kan volgens de parlementaire voorbereiding de procedure met veertien dagen worden ingekort.

De decreetgever kan niet worden gevolgd in deze redenering. Immers hangt de behandeling van het beroep niet alleen af van de betaling van het rolrecht, maar ook van de workload van de Raad. Er is dus geen één op één relatie tussen het tijdstip van de betaling van het rolrecht en het in behandeling nemen van het beroep.

Bij deze regeling had de Raad van State enkel een praktisch bezwaar. Op het ogenblik dat de verzoekende partij het rolrecht moet betalen, is er nog geen rolnummer toegekend aan de zaak. Dat kan problemen veroorzaken bij het identificeren van de gedane storting. De Raad van State adviseert de Vlaamse regering om hiervoor nog in een regeling te voorzien.

7° rechtsplegingsvergoeding ook voor schorsingsprocedure

Onder het huidige procesrecht wordt pas uitspraak gedaan over de toekenning van een rechtsplegingsvergoeding in het arrest ten gronde. De rechtsplegingsvergoeding is een forfaitaire tegemoetkoming te betalen door de in het ongelijk gestelde partij aan de in het gelijkgestelde partij voor de te betalen erelonen van haar raadsman. Omdat de schorsing slechts een accessorium is bij de vordering ten gronde, wordt in het tussenarrest over de schorsing geen uitspraak gedaan over enige rechtsplegingsvergoeding.

Evenwel zijn er ook in het kader van de schorsingsprocedure erelonen te voldoen. Van de toekenning van een rechtsplegingsvergoeding na de vordering tot schorsing moet een afschrikkende werking uitgaan zodat partijen niet automatisch zowel de schorsing als de vernietiging vorderen van een beslissing. Hiermee tracht de decreetgever tegemoet te komen aan de groeiende workload van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Inwerkingtreding van de hervorming

Het merendeel van de bepalingen trad reeds in werking op 24 juni 2021 (waaronder deze m.b.t. het belang bij het middel. Voor de overige bepalingen zal de Vlaamse Regering nog een besluit uitvaardigen houdende datum van inwerkingtreding.

Voor vragen omtrent het omgevingsvergunningsrecht, de daarmee samenhangende procedures, of over deze bijdrage kan u terecht bij Casteleyn Advocaten.